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用法治思维推进经济发达镇行政管理体制改革


【发稿时间 :2015-12-28 发布单位 :综合处 阅读次数:】【    】【打 印

用法治思维推进经济发达镇行政管理体制改革

 

  访谈背景:经济发达镇行政管理体制改革是加快推进城镇化、统筹城乡发展的重要举措,也是近年来省委省政府决策部署的重点工作。根据中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》和省委省政府批复的试点方案,我省有4个镇被列入国家试点,16个镇列入省级试点。经过一段时间的试点,我省在这项工作上取得了哪些成效?又面临哪些困难呢?本网站近日就此专访了省政府法制办主任、党组书记于爱荣同志。

  主持人:于主任,您好,欢迎您做客在线访谈节目。

  于爱荣:主持人好,各位网友大家好,很高兴通过“江苏政府法制网”与大家进行直接交流。

  主持人:于主任,我们了解到,您去年曾围绕如何在法治的轨道上推进经济发达镇改革这一课题,赴丹阳市司徒镇、昆山市张浦镇、徐州市铜山区柳新镇进行了驻点调研。在全省众多乡镇中,您为何选择这三个镇进行驻点调研呢?

  于爱荣:我选择到这三个镇进行调研,主要有以下考虑:一是这三个镇分属苏南、苏中、苏北,在经济社会发展和20个试点镇中具有一定的代表性。通过调研,可以更加全面地了解不同区域改革试点情况,了解不同区域基层干部群众对改革试点的所思、所想、所盼,通过掌握第一手情况,使我们决策、办事的出发点和落脚点更加切合实际。二是去年年初省政府出台了《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》,提出要深化经济发达镇行政管理体制改革。省政府法制办作为省经济发达镇行政管理体制改革试点工作联席会议主要成员单位,在推动改革试点中承担着重要职责。我希望通过调研,从政府法制角度为深化经济发达镇行政管理体制改革提供决策参考。三是改革试点进入深化推进阶段,试点镇下放权力的规范运行和法治政府建设应当提上重要日程。经济发达镇是基层法治政府、服务型政府的重要载体。通过调研,可以了解基层干部群众对推进依法行政和法治政府建设的愿望和要求,推动试点镇依法行政能力整体提升,在基层政府中率先完成法治政府建设阶段性目标。

  主持人:根据您的调查研究,这些试点镇的改革试点取得了哪些成效?

  于爱荣:在调研中,我们了解到,三个镇虽然经济发展情况和现有实力有所区别,但都具有经济综合实力较强、人口规模较大、产业发展特色鲜明的共同特征。2010年被确定为经济发达镇行政管理体制改革试点镇后,三个镇都坚持一、二、三产业协调发展的思路,在准确定位区位,发挥资源优势、自身功能和特色的基础上推动主导产业的快速发展,通过体制机制创新,着力打造人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新、环境友好、社会和谐的现代新型小城市。根据省委、省政府的总体部署和要求,三个镇相继于2012年进入改革试点方案的组织实施阶段。三个镇切实加强组织领导,创新工作举措,在推动试点镇改革试点和法治建设方面,特别是推动综合执法和便民服务改革,构建新型行政执法体制和运行机制方面,取得了明显成效,具体包括以下四个方面:

  一是依法梳理下放管理权限,扩大了基层自主权。各地把权力下放作为重点,根据《省政府法制办公室对昆山市政府法制办公室〈关于张浦镇行政管理体制改革试点涉及法律问题的请示〉的复函》精神,依法组织对县级职能部门的行政许可、非行政许可审批、便民服务、行政处罚等管理权限进行全面梳理,并与试点镇的需求进行对接,编制管理权限下放目录,以县级政府文件的形式向社会公布,分批分步下放管理权限。丹阳市向司徒镇下放69项行政审批和公共服务事项,163项行政处罚权。昆山市向张浦镇下放305项行政审批和公共服务事项,665项行政处罚权。徐州市铜山区向柳新镇下放涉及14个部门75项行政权力。通过权限下放,提升了试点镇的管理能力,实现了镇级政府由“看到管不到”向“看到管得到”的转变。

  二是构建综合行政执法体制,有效提升了社会管理能力。在调研座谈中,试点镇政府及村民代表、企业代表一致反映,改革试点在社会管理方面的成效最明显,可以说是立竿见影。赋予镇政府行政执法主体资格,综合执法局代表镇政府统一行使由镇政府承担的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权,改变了以往分散执法、多头执法带来的推诿扯皮、执法不力、执法扰民等现象,有效地提高了执法效率。司徒镇、柳新镇综合执法局加大集镇整治力度,多次组织开展集中整治,同时加大对占道经营、违章建房的巡查和处置力度,有效地改善了镇容镇貌。

  三是开展集中审批和便民服务,极大地方便了企业和群众。各试点镇成立便民服务中心,把下放给试点镇的行政许可、行政审批和公共服务事项,统一纳入镇便民服务中心,实行“一站式服务”,使以往要县级层面解决的问题,足不出镇就能解决,让广大群众和企业真正感受到改革试点的成效。

  四是扎实推进法治政府建设,打造新型基层政府。不少试点镇建立和调整依法行政工作领导小组,明确领导小组工作职责,在党政办挂法制办的牌子或设立法制科,明确专兼职法制工作人员,建立完善法治建设工作网络。司徒镇设立了法制工作室。张浦镇、柳新镇在综合执法局设法制(法规)科,负责案件的审核、执法监督和执法人员培训等。同时,全面推进政务公开,建立重大行政决策听取意见、听证、论证制度,严格规范性文件制定程序,落实备案审查制度,建立完善行政处罚裁量基准制度、重大案件集体讨论制度等行政执法制度,通过监督考核、民意测验、抽样调查、跟踪反馈等方式,切实加大法治政府建设推进力度。

  主持人:作为改革试点,您认为这项工作还面临哪些问题和困难呢?

  于爱荣:坦率地讲,我省的改革试点工作虽然取得了阶段性成效,但与改革试点的目标相比,特别是进一步推进改革走向深入仍存在一些共性的问题和困难。我个人认为,主要表现在以下几个方面:

  一是在权力下放和承接方面,存在权力“该放不放”和 “放了接不住”的问题。一些乡镇想要的、有利于乡镇发展的行政权力,县级部门以种种理由不愿下放。一些与群众生产生活密切相关的权限,特别是垂管部门的权限,还存在应放未放现象。全省各地下放权力数量极不平衡。目前,各县级部门平均下放试点镇行政权力300余项。下放多的,如昆山市下放了800多项,少的仅10多项,差距很大。同时,权力下放缺乏系统性和关联性,一个审批事项涉及两个以上部门或多个审批环节时,重要的办理环节仍留在县级部门,只下放部分环节。如施工许可证的下放,前期需要15个部门的审批,均未下放,而只下放了证照发放的最后环节。权力下放不到位,下放权力缺乏系统性,是目前制约试点镇下放权力最优化运行,行政效能有效发挥的主要症结。

  二是在运行机制方面,存在管理不顺、关系不清的问题。由于新体制中没有了与上级相关部门严格对应的机构,亟需加快构建沟通协调的新机制,试点镇政府与县级部门之间业务指导和双向信息沟通等合作机制亟需进一步完善。目前不少试点镇存在综合执法范围仍限于城管执法局下放的权力项目、便民服务中心仍按县级模式运转等问题。在具体操作中,综合执法局、便民服务中心与其他镇设职能机构存在职能不清、关系不顺等问题,需要进一步理顺这两个机构与镇设职能机构的关系。

  三是在队伍建设方面,存在着人员编制严重不足和队伍素质参差不齐的问题。目前司徒镇综合行政执法局仅有正式执法人员13人,协管人员13人。张浦镇综合执法局现有21名执法人员,94名辅助执法人员。柳新镇现有执法人员12名,辅助人员23名。同时,综合执法局和便民服务中心承担着大量的业务工作,承接的权限领域宽、范围广、专业性强、种类多,对执法人员的综合业务能力提出了很高要求,有些甚至需要具备专业技术,目前各试点镇执法人员的专业素养和执法能力远远不能适应工作需要。特别是由于编制的制约,大量的辅助执法人员的执法行为迫切需要规范。

  四是在权力运行的监督方面,存在着“远”和“软”的问题。扩权使镇级政府拥有了更大的自由裁量权和处置权,但权力是把双刃剑,控制不当会导致权力的滥用。目前,监督机制中存在的“上级监督太远,同级监督太软,下级监督不敢”现象对试点镇而言尤为突出。在改革试点中,各地通过强化自我规范,建立制度约束,邀请当事人评议等方式着力加强对权力运行的监督。当前,如何整合监督资源,拓宽监督渠道,健全监督机制,加强对权力的监管,使权力运行既规范又有效率,成为各试点镇综合执法和便民服务体制创新面临的重大问题。

  五是在配套机制完善方面,存在财权事权不匹配和考核机制不科学的问题。改革后镇级政府职能增加,完成城镇规划、建设、发展、管理等任务,特别是市政基础设施、村庄环境整治和基本公共服务,有限的财力难以满足政府运行及经济社会发展的需求。同时,各县(市、区)对镇科学发展的统一考核体系不能适应经济发达镇的需要,有时甚至在一定程度上影响了试点镇改革创新的积极性。不少省、市、县级部门把单独设置机构或办事大厅作为考核指标,与试点镇机构综合设置的初衷相违背。据了解,要求保留机构、人员单列的有民政、统计、文化站、计生站等;要求设置单独服务大厅的有:综治服务大厅、五有农技中心、劳动服务和保障大厅等;要求单独设置办公室的有:人大、政协工委。此外,调研反映,将试点镇与其他镇采用相同的考核指标,明显不合理。

  主持人:对于这些问题和困难,您有哪些对策建议呢?

  于爱荣:通过调研和思考,我想从制度、机制和法制层面提出以下建议:

  一是科学定位镇级政府职能,推动落实权力下放。如何在权力“可放”与“能接”之间找到平衡,是目前制约经济发达镇改革的突出问题。各地普遍提出了“权责一致,能放则放”的原则,但是实践中,由于权力下放没有统一的标准,20个试点镇权力下放数量和事项差别很大。调研中,各地纷纷要求省级层面规范权力下放。对此,建议以省委办公厅、省政府办公厅文件的形式出台规范行政权力下放的指导性意见,对权力下放的原则、方式、内容及承接主体、职责权限等作出规范,并提供权力下放事项的指导目录供各地参照。关于权力下放的标准问题,建议根据政府职能转变的要求,围绕经济发达镇的职能定位来确定。这次改革试点的主要目标是推动一批有条件的经济发达镇逐步发展成为现代新型小城市。经济发达镇改革既要强化镇域经济发展能力,更要强化其城市管理、社会管理和公共服务职能。基于此,建议把促进经济发展、加强社会管理、强化公共服务职能的要求作为衡量权力下放的标准,从而确定哪些事项能放,哪些事项不能放或不需要放。同时明确:对于需要调整由两个以上部门分别实施的行政许可、非行政许可类审批事项,应在认真研究论证的基础上同步调整;下放给试点镇行政许可、非行政许可审批权,与之相关的行政处罚权应同时下放。

  二是理顺纵向权责关系,完善行政权力运行机制。综合执法局和便民服务中心的组建和有效运转,是这次改革试点工作的重中之重。各地在实践中探索了许多行之有效的运行机制,但是,目前试点镇与县级职能部门的沟通衔接机制缺失,相关县级部门忽视权力下放后对试点镇的业务指导,成为制约新的体制机制效能发挥的突出问题。为此,建议全省制定下发关于经济发达镇综合行政执法和便民服务工作规范化建设的意见,对这两个机构的组建和运行机制作出规范。在具体操作中,建议:一要理清县镇两级的职责关系。在明确试点镇政府职能定位的基础上,合理划分县镇之间的职责权限,理清县镇两级执法关系。按照减少执法层级、执法重心下移的原则,进一步扩大综合执法和集中审批的范围,构建职能集中、管理规范、上下协调、运行有效的区域性综合执法和集中审批体系。相关综合执法和行政审批、行政许可职能下放后,县级有关部门在试点镇区内不得再行使下放的相关权限。二要强化县级部门对试点镇的业务指导职能。明确县镇各自承担的责任,要求县级相关部门加强对综合执法局、便民服务中心的业务指导和监督检查。建立健全协作配合和信息共享机制。试点镇政府与县级有关部门应按照信息资源共享的原则,建立协调运转的工作机制、信息通报制度以及由县政府牵头负责的重大事项协调制度。三要合理调配行政执法人员。调研中,人员少、任务重、能力不足,是目前试点镇综合执法和便民服务改革工作中反映最强烈的问题。对此,建议在市、县编制总数不突破的前提下,按照镇域常住人口、区域面积、经济总量等指标,核定执法人员的配备标准,并推广张浦镇的做法,将相关部门派驻在试点镇的行政执法人员带编划转到综合执法局,既解决人员编制归属和管理问题,又解决综合执法队伍的组建问题;而且依据“人随事走、费随事转”的原则,在下放权力和人员的同时配套相应的经费。

  三是强化权力监督制约,切实推动法治政府建设。严格规范权力运行、强化对权力运行的监督是试点镇改革试点有效推进的重要保证。在扩大试点镇管理权限的同时,必须建立与扩大权力相适应的权力监督机制,加快推进试点镇法治政府建设。为此,建议:一要将试点镇行政权力事项纳入行政权力网上公开透明运行系统。坚持以规范权力事项为前提,以监督监控为手段,将所有行政处罚、行政强制案件的办理和便民服务事项全部纳入行政权力运行系统,切实推进行政权力全过程网上实时运行,真正做到权力运行公开、行使依法、监督到位。二要建立健全对试点镇行政决策的监督机制。规范行政决策程序,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。凡涉及公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项都应当组织听证,保证决策充分体现民意,接受公众监督。重大决策事项应在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得提交会议讨论、作出决策。严格实行决策责任追究制度。三要加强试点镇法制机构建设。目前,全省一些镇、街道特别是试点镇在党政办挂法制办的牌子或设立法制科,承担推进依法行政和对下放权力的监督指导职能。如丹阳市、宜兴市在各镇全部设立了法制工作室,如皋市长江镇、启东镇在党政办挂法制办的牌子,吴江区盛泽镇在党政办成立法制科,目前专职、兼职人员各有2名。建议完善试点镇政府法制机构设置,使其与承担的任务相适应。配齐配强法制工作人员,每个试点镇至少配备2名以上专兼职法制员,充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋助手和法律顾问作用。

  四是改进考核评价体系,提升公共服务能力。考核评价机制对党委、政府行为具有重要的导向作用。调研反映,考核工作是经济发达镇各项工作的指挥棒,经济发达镇的主要精力仍围绕考核进行。建议建立健全与镇职能相适应的考核评价指标体系,全省制定出台试点镇改革发展综合指标体系,对试点镇进行单独考核,横向比较各镇发展情况,明确各镇在经济发展、城镇建设、民生实事、体制机制等方面的发展目标,鼓励各镇在改革试点中积极探索,加快创新。一方面,加强对镇政府开展社会管理和公共服务工作的考核,建立强化公共服务、改进民生的硬约束指标体系,引导镇政府尽快转移工作重心,将主要精力转移到环境治理、社会治安、教育发展、医疗保障等方面。另一方面,进一步取消不切实际的考核指标,清理和规范各种评比达标表彰活动,不得将不属于镇职能的事项或不应由镇承担的责任列入考核范围,严格控制对镇党政领导干部的“一票否决”事项,凡是不属中央和省委、省政府规定的“一票否决”事项一律取消,引导经济发达镇从“政府主导型”发展模式向“内生增长型”发展模式转变。同时,按照财权与事权相匹配的原则,进一步理顺县级与经济发达镇的财政分配关系,建立完善有利于经济发达镇发展的财政体制,充分考虑经济发达镇外来人口的规模、社会事业和基础设施建设的要求,采取各种措施给予必要的财力支持,使经济发达镇有足够的财力提供公共服务。

  主持人:感谢于主任接受我们的访谈,由于时间关系,本次在线访谈到此结束。各位网友如果还有问题需要咨询,可以通过本网站的“在线咨询”栏目提出。谢谢各位的参与,再见。

 

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